关于《中国民用航空危险品运输管理规定》的修

　　关于《中国民用航空危险品运输管理规定》的修订说明

　　危险品航空运输直接关系民用航空安全，危险品航空运输规范是民航安全管理规范体系的重要组成部分。《中国民用航空危险品运输管理规定》(CCAR-276，以下简称《规定》)作为目前我国调整危险品航空运输活动的主要规范，是指导危险品航空运输安全管理工作的重要依据。现行《规定》由中国民用航空总局于 2004 年 7 月 12 日公布，并于 2004 年 9 月 1日起实施。为使《规定》能够适应目前危险品航空运输的新发展和民航主管部门的监督管理需求，促进危险品航空运输有序发展、确保民用航空安全，我局对现行《规定》进行了修订。

　　一、修订的必要性

　　(一)现行《规定》的依据发生较大变化

　　现行《规定》主要条款基本从国际民用航空公约附件 18《危险物品的安全航空运输(2001 年 7月第三版)》(以下简称“附件 18”)和国际民航组织《危险物品安全航空运输技术细则》(以下简称《技术细则》)关于危险物品安全航空运输的国际标准转化而来。目前，附件 18 第四版已经正式生效，内容较附件 18 第三版发生变化，同时《技术细则》基于每两年一次的定期更新，在内容上也发生较大变化。因此有必要根据最新的附件18 和《技术细则》对《规定》进行修订。

　　(二)危险品航空运输实践发生重大变化

　　现行《规定》主要规范运营人、托运人的行为，而对从事危险品航空运输的地面服务代理人、销售代理人等主体的安全运输管理内容没有具体规定。随着危险品航空运输发展，运输分工的细化，参与危险品航空运输的地面服务代理人、销售代理人、托运人代理人在危险品运输实践中发挥越来越大的作用，相应地也应承担起更多的责任。现行《规定》仅规范托运人和运营人行为的模式在实践中显得管理力度不够而且部分主体责任缺失。为了确保危险品航空运输安全，全面规范危险品航空运输各相关主体，使《规定》与危险品航空运输实践相适应，有必要对《规定》进行修订。

　　二、修订的指导思想和依据

　　修订《规定》的指导思想是全面贯彻持续安全理念，健全危险品经营人、托运人、代理人管理制度，严格落实危险品运输主体责任;创新危险品运输管理模式，突出持续监督检查，保证危险品航空运输安全。《国际民用航空公约》附件 18(2011 年 7 月第四版)和国际民航组织《技术细则(2011-2012 版)》(Doc9284 号文件)是本次修订的主要依据。附件 18 是国际民航组织向各缔约国提供的管理危险物品安全航空运输的原则性规则，《危险物品安全航空运输技术细则》是对附件 18的基本规定的详细阐述，包含危险物品安全航空运输所需的全部细则。以最新的附件 18 和《技术细则》作为修订《规定》的依据既是我国履行作为国际民航组织缔约国的义务，也有利于我国危险品航空运输规则与国际规则保持一致，促进国内危险品航空运输安全管理水平的提高。

　　三、修订的重点内容

　　(一)危险品航空运输许可模式发生变化

　　现行《规定》要求在运营人危险品航空运输许可中列明所批准实施运行的机场，不在许可列明范围内的机场，运营人不得开展危险品航空运输活动。这一许可模式要求民航管理机构对经营人实施危险品运输的机场进行逐一审批，实践中当不同经营人在同一机场实施危险品运输时，民航管理机构通常需要对同一个机场或机场的同一地面服务代理人进行重复审核，以确定经营人在该机场进行危险品运输的地面服务保障能力。修订后的《规定》明确经营人(修订后《规定》将“运营人”改为“经营人”)危险品航空运输许可中不再列明具体机场，只列明实施危险品航空运输的经营范围。只要机场在经营人许可经营范围内即可实施危险品航空运输，民航地区管理局通过地面服务代理人备案制度和事后监督检查来确保地面服务代理人的危险品运输地面保障能力。

　　(二)突出对从事危险品航空运输活动的代理人的管理

　　从事危险品航空运输活动的代理人包括经营人的代理人和托运人的代理人。经营人的代理人又分为地面服务代理人和货运销售代理人。现行《规定》对代理人的规定仅限于危险品培训的要求，而没有义务和责任以及运营人对其代理人管理责任的规定。随着危险品航空运输分工的细化，代理人在危险品运输活动中承担越来越多的责任，代理人从事危险品航空运输活动规范与否直接关系到危险品航空运输的安全。修订后的《规定》区分不同性质的代理人，分别对托运人代理人、货运销售代理人和地面服务代理人设定了不同的管理模式和相应的责任。

　　1、托运人代理人。托运人代理人直接参与危险品航空运输准备工作，全部或部分进行危险品的分类识别、包装、标记标签、运输文件准备等工作，因此托运人代理人行为规范与否直接影响危险品航空运输安全。《规定》要求对托运人代理人参照托运人相关规定进行管理，包括制定危险品培训大纲、开展人员培训、独立承担法律责任等。

　　2、货运销售代理人。针对当前航空货运销售代理市场现状，《规定》加强了经营人对其委托的货运销售代理人的管理责任，确保货运销售代理人在人员培训、信息提供、货物查验以及隐含危险品防范等方面符合规章要求。《规定》要求货运销售代理人需同经营人签订货运销售代理协议，方可开展相关代理业务，并由经营人对货运销售代理人实施管理。经营人对货运销售代理人代表其开展的销售代理活动承担管理责任。

　　3、地面服务代理人。鉴于地面服务代理人在危险品航空运输活动中承担了经营人地面操作的主要责任，是经营人危险品运输地面保障能力的主要体现，《规定》对地面服务代理人实施备案管理制度，并对其提出了保障能力方面的要求。同时，考虑到国内的地面服务人一般隶属所在机场，在航空运输活动中具有相对独立性和自主性，《规定》要求地面服务代理人在代表经营人从事危险品航空运输活动时，参照经营人责任的规定管理。

　　(三)加强对危险品培训大纲的管理

　　现行《规定》只要求运营人制定培训大纲并获得民航管理机构批准，对其他危险品运输主体不要求制定培训大纲。实践中，培训大纲是相关主体对人员开展危险品知识培训的具体安排，涉及培训计划、培训课程及教材以及培训要求等，直接影响到危险品培训的质量。 修订后《规定》明确要求五类主体必须制定危险品培训大纲，这五类主体分别是作为危险品航空运输托运人或托运人代理人的企业或者组织、国内经营人、货运销售代理人、地面服务代理人以及从事民航安全检查工作的企业。其中托运人及托运人代理人的培训大纲报所在地区管理局备案，国内经营人、地面服务代理人及安全检查机构培训大纲报所在地区管理局批准，货运销售代理人培训大纲由所代理的经营人认可。通过加强对危险品航空运输各主体危险品培训大纲的管理来加强危险品培训，提高培训质量。

　　(四)增加对培训机构及教员管理的相关要求

　　现行《规定》没有针对危险品培训机构的相关规定，但实践中提供危险品航空运输培训服务的专业培训机构已经普遍存在，而且针对经营人的代理人、托运人及其代理人开展了大量的培训工作。为有效规范现有危险品培训机构的培训行为，同时确保危险品培训的组织性，保证危险品培训质量，修订后的《规定》明确了危险品培训机构的法律地位，即制定和实施危险品培训大纲的企业或者组织均可设立培训机构，从事危险品航空运输活动的人员都应当通过危险品培训机构来实施培训。同时对所有开展危险品培训工作的机构和单位以及危险品培训机构教员作了一系列资格和条件的要求，旨在实现危险品培训机构和教员的统一管理，从而加强危险品培训工作的管理力度。

　　(五)丰富了向航空运输旅客提供危险品运输信息的相关内容

　　现行《规定》在向旅客提供危险品航空运输信息方面仅要求运营人及 机场当局向旅客提供足够信息，告知禁止携带危险品种类。鉴于旅客携带危险品关系到每一位旅客出行的安全和便利，同时考虑到《技术细则》在这方面增加了相应的要求。修订后的《规定》丰富和细化了向旅客提供危险品信息的相关规定：一是增加了提供信息的主体，由原来的运营人和机场当局扩大到经营人、地面服务代理人、机场管理机构;二是增加和细化了信息告知的环节和方式，修订后《规定》要求在售票、值机环节进行信息告知，并要求通过网络、自助值机、公告、直观示例等多种方式进行。

　　(六)明确了国内经营人的运行规范应当包括危险品航空运输许可信息

　　修订后的《规定》第一百一十七条规定：“国内经营人的运行规范中应当包括危险品航空运输的有关内容。”目的是在国内经营人的运行规范中体现出经营人是否能够承运危险品以及运输危险品的相关限制条件。此项修改主要基于《国际民航公约》附件 6 第一部分的要求。《国际民航公约》附件 6 第一部分“国际商业航空运输—飞机”第 4章 4.2.1.6 规定：“航空运输合格证(air operator certificate)所附运行规范(operations specifications)应当至少包含附录 6 第 3 节的信息，自2010年 1 月开始，应当遵从附录 6 第3 节的设计。”而附录 6第3 节“运行规范”表中包含“是否获得危险品运输许可”的内容。

　　(七)增加了机场管理机构有关危险品航空运输地面应急救援的相关要求

　　现行《规定》没有对机场管理机构设定危险品航空运输应急救援的相关义务和责任。实践中，制定一套危险品航空运输地面应急救援预案，从而有效开展危险品事故、事故征候的应急处臵工作，对于减少损失、保护人身和财产安全，意义重大。鉴于机场管理机构承担着机场区域的安全保卫、消防等职能，修订后的《规定》就机场管理机构制定和更新危险品地面应急救援方案，设臵应急救援的机构和人员、开展应急救援演练等做了明确要求，从而使机场管理机构的危险品地面应急救援与经营人危险品航空运输救援有机衔接，共同构筑完整的危险品航空运输应急救援体系。

　　(八)新增危险品航空运输监督管理内容

　　现行《规定》没有关于危险品航空运输监督管理的相关内容。为贯彻持续安全理念，加强危险品运输的事后监管，修订后的《规定》专门增加了监督管理一章，对民航管理机构开展危险品运输监管作了明确规定：一是明确了危险品航空运输监督管理的内容以及民航管理机构的职责和权限;二是明确了危险品监察员的工作要求;三是规定了监管对象的权利和义务;四是建立了危险品航空运输违法事件举报、调查制度;五是建立了危险品航空运输违法违规记录制度。

　　(九)完善了法律责任的内容

　　现行《规定》法律责任部分的责任主体只有运营人和托运人两类，在托运人代理人或运营人代理人从事危险品运输违法违规行为时，《规定》没有规定相应的法律责任，造成了相关主体责任的缺失。 修订后的《规定》全面丰富了法律责任的相关内容：一是扩大承担法律责任的主体，对经营人及其代理人、托运人及其代理人、危险品培训机构、机场管理机构违法行为设定了罚则，使危险品航空运输的责任体系更加健全;二是加大对严重危险品违法行为的处罚力度，修订后的《规定》不再直接对隐报、瞒报行为设臵行政处罚，而是根据隐报、瞒报行为可能违反的托运人责任的具体内容进行分别处罚，从而更加科学地界定了隐报、瞒报行为的危险性和后果，从结果上也加重了对隐报、瞒报行为的处罚力度。

　　(十)增加了港澳台地区经营人申请运输危险品的规定

　　现行《规定》没有对港澳台地区的经营人申请在内地(大陆)运输危险品的规定。修订后的《规定》结合目前实践，在附则中明确港澳台地区经营人申请在内地(大陆)运输危险品的，参照本《规定》有关外国经营人的规定执行。